Pojem „dobrá správa“ v slovenskom právnom poriadku nie je jednoznačne definovaný. Môžeme si ho však vysvetľovať ako koncept základných pravidiel postupu a správania sa správneho orgánu hmotnoprávnej a procesnej povahy. Predstavuje tiež súhrn pravidiel, ktoré nezaväzujú správne orgány silou zákona, no majú byť štandardom slušnosti a morálky každého správneho orgánu. Správny orgán dostáva v demokratickej spoločnosti mandát od občanov k tomu, aby hájil ich záujmy, spravoval spoločný majetok, a teda aj verejná správa má byť službou občanom a nie naopak.

V súvislosti s pojmom „dobrá správa“ je najdôležitejšie uviesť, čo je „správny orgán“, ako subjekt, ktorý má „dobre spravovať“ a čo je „dobrá správa“, ako výsledok činnosti správneho orgánu. Pojem správny orgán je definovaný v § 1 ods. 2 Správneho poriadku ako „štátny orgán, orgán územnej samosprávy, orgán záujmovej samosprávy, fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorej zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy.“

Princípy „dobrej správy“

Významným dokumentom, ktorý má vymedziť základný rámec „dobrej správy“ je Odporúčanie CM/Rec (2007) 7 Výboru ministrov členských štátov Rady Európy z 20. júna 2007 o dobrej verejnej správe (ďalej ako „Odporúčanie“). Odporúčanie obsahuje základné pravidlá a princípy, ktorými by sa mali riadiť správne orgány vo vzťahu k tzv. súkromným osobám. Cieľom je dosiahnuť dobrú správu vecí verejných. Odporúčanie obsahuje tiež samostatné definície tak správneho orgánu, ako aj súkromných osôb, t. j. bežných občanov. Správnym orgánom sa, na účely tohto Odporúčania, rozumie verejnoprávny subjekt akéhokoľvek druhu a na akejkoľvek úrovni (vrátane štátnych, miestnych a autonómnych orgánov), ktorý poskytuje verejnú službu alebo koná vo verejnom záujme. Za správny orgán sa tiež považuje akýkoľvek súkromnoprávny subjekt vykonávajúci výsady verejného orgánu zodpovedného za poskytovanie verejnej služby alebo konajúci vo verejnom záujme. Súkromnými osobami sa naopak rozumejú všetky fyzické a právnické osoby, ktoré sú objektom aktivít orgánu verejnej správy. Priblížme si základné zásady (princípy) „dobrej správy“ definované podľa Odporúčania.

Zásada zákonnosti znamená, že správne orgány musia rozhodovať v medziach zákona, pričom nesmú robiť arbitrárne rozhodnutia, a to ani v prípade, ak rozhodujú v rámci správnej úvahy.

Zásada rovnosti a zákaz diskriminácie. V zmysle tejto zásady sú správne orgány povinné zaobchádzať so súkromnými osobami v rovnakých situáciách rovnakým spôsobom. Nesmie dôjsť k diskriminácii osoby na základe pohlavia, etnickej príslušnosti, náboženstva alebo iného presvedčenia. Akékoľvek rozdiely v zaobchádzaní majú byť objektívne odôvodnené.

Zásada nestrannosti určuje, že správne orgány musia rozhodovať nestranne, objektívne, pričom sú povinné brať zreteľ iba na relevantné skutočnosti.

Zásada proporcionality, čo znamená, že správne orgány musia zavádzať opatrenia ovplyvňujúce práva a oprávnené záujmy súkromných osôb iba v prípade, ak je to nevyhnutné a v miere potrebnej na dosiahnutie sledovaného cieľa. Správne orgány sú tiež povinné v rámci svojej právomoci udržiavať rovnováhu medzi nepriaznivými dopadmi, ktoré ich rozhodnutia majú na práva a právom chránené záujmy súkromných osôb a účelom, ktorý tieto rozhodnutia sledujú.

Zásada konania v primeranej lehote určuje správnym orgánom povinnosť konať v primeranej lehote.

Zásada spoluúčasti má zaručiť súkromným osobám realizáciu práva zúčastniť sa na správe vecí verejných. V praxi to znamená, že súkromné osoby majú právo byť vypočuté, pokiaľ ide o individuálny správny akt, ktorým sa o tejto osobe rozhoduje, takisto majú právo sa primeraným spôsobom zúčastňovať na prijímaní opatrení, ktoré môžu mať vplyv na bližšie neurčený počet osôb.

Zásada rešpektovania súkromia. Správne orgány majú postupovať tak, aby rešpektovali súkromie osôb, obzvlášť pri spracovávaní osobných údajov.

Zásada transparentnosti v sebe spája kontrolu činnosti správneho orgánu s právom súkromných osôb na informácie o činnosti a hospodárení správneho orgánu.

Je Odporúčanie záväzné pre každého?

V súvislosti s Odporúčaním je potrebné povedať, že nie je záväzné a má iba odporúčací charakter. Má však obrovský význam v aplikačnej a výkladovej praxi. Princípy v ňom zakotvené si postupne osvojujú a na ne prihliadajú aj súdy vo svojej rozhodovacej právomoci, a to tak na úrovni súdov jednotlivých štátov Európskej únie, ako aj na úrovni rozhodovania Európskeho súdu pre ľudské práva. I napriek tomu, že Odporúčanie nie je záväzné, väčšina z uvedených základných zásad „dobrej správy“ nie je cudzia ani slovenskému právnemu poriadku. Najdôležitejšími dokumentami, ktoré podporujú presadzovanie princípov „dobrej správy“ silou záväzných právnych predpisov je Ústava Slovenskej republiky, Listina základných práv a slobôd (ďalej aj ako „Listina“), či Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej aj ako „Dohovor“). Správny orgán musí v rámci svojej pôsobnosti brať zreteľ primárne na ustanovenie čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého „štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon“. Ľudskou rečou to znamená, že pre správny orgán je „zakázané všetko, čo mu nie je zákonom dovolené“, kým pre bežného občana platí „čo nie je zakázané, je dovolené“. V súvislosti s uvedeným čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky je potrebné spomenúť aj čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého „pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.“ V uvedených ustanoveniach je inkorporovaná zásada zákonnosti a zásada proporcionality. Zásada zákonnosti je obsahom aj čl. 1 ods. 1 našej ústavy.

Garanciou plnenia povinností správnych orgánov sú súdy. V zmysle čl. 46 ods. 2 a 3 Ústavy Slovenskej republiky ten „kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd. Každý má právo na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím súdu, iného štátneho orgánu či orgánu verejnej správy alebo nesprávnym úradným postupom.“

Ústava Slovenskej republiky, Listina a Dohovor obsahujú aj ďalšie ustanovenia, ktoré inkorporujú vyššie uvedené zásady „dobrej správy“ presadzované Odporúčaním. Princíp rovnosti a zákaz diskriminácie je obsahom čl. 12 ako aj čl. 13 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky. Princíp nestrannosti je zakotvený v čl. 1 ods. 1 Ústavy SR, podľa ktorého musia zamestnanci správneho orgánu konať nestranne, bez ohľadu na náboženstvo a ideológiu. Princíp proporcionality zase vyplýva z čl. 1 ods. 1 a tiež z čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy. Princíp spoluúčasti je obsahom čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky, ako aj čl. 21 Listiny. Princíp rešpektovania súkromia vychádza z čl. 7 Listiny a čl. 16 Ústavy Slovenskej republiky. Prelomovým v oblasti ochrany súkromia je aj Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2016/679 o ochrane fyzických osôb pri spracúvaní osobných údajov a o voľnom pohybe takýchto údajov, premietnuté do zákona č. 18/2018 Z.z. o ochrane osobných údajov v znení platných predpisov. Veľmi dôležitým (a v súčasnosti často skloňovaným) je princíp transparentnosti, ktorého základnými piliermi sú čl. 17 Listiny a čl. 26 Ústavy Slovenskej republiky, v zmysle ktorých sú správne orgány povinné poskytovať informácie o svojej činnosti. Podrobnosti tejto zákonnej povinnosti správnych orgánov upravuje zákon č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám v znení platných predpisov. Princíp právnej istoty vychádza z čl. 1 ods. 1 Ústavy SR a znamená, že správne orgány rozhodujú v medziach platných právnych predpisov, pričom na určitú právne relevantnú otázku má byť pri opakovaní v rovnakých podmienkach, daná rovnaká odpoveď.

Okrem Ústavy Slovenskej republiky, Listiny a Dohovoru sú princípy tzv. „dobrej správy“ obsahom aj Správneho poriadku, ako elementárneho predpisu upravujúceho postup správnych orgánov v konania, v ktorých rozhodujú o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických osôb. V § 3 a 4 Správneho poriadku sú uvedené základné pravidlá konania. Sú to princípy právnej regulácie, tzv. zásady, ktoré sú určujúce pre celkovú konštrukciu konania a jeho ciele. Všetky ostatné ustanovenia Správneho poriadku musia byť vykladané a aplikované vo svetle práve týchto základných princípov. Medzi spomínané základné zásady, ktoré sú výslovne uvedené v predmetnom ust. § 3 a 4 Správneho poriadku, patrí zásada zákonnosti, zásada súčinnosti, zásada ochrany národnostných menšín, zásada rýchlosti a hospodárnosti konania, zásada materiálnej pravdy, zásada materiálnej rovnosti, zásada informovania verejnosti, zásada spolupráce a zásada procesnej rovnosti.

Princípy „dobrej správy“ sú čoraz viac zdôrazňované tak v rozhodnutiach Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj v judikatúre Ústavného súdu Slovenskej republiky a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Na tomto mieste by sme si dovolili citovať napríklad Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, vedený pod sp. zn. 8 Sžo/12/2009, kde súd uviedol: „Vadou, ktorá má za následok následnú nepreskúmateľnosť rozhodnutia tiež je, ak v rozhodnutí nie je náležite vecne opísaný skutok, ktorý bol dôvodom pre vydanie rozhodnutia s uvedením dôkazov a ich hodnotením, ktoré boli podkladom pre vydanie rozhodnutia. Nemožno neprihliadať na skutočnosť, že slovenské právo je súčasťou európskeho právneho systému. Preto je potrebné, aby aj vnútorný predpis, ktorý zakotvuje pravidlá a zásady pre rozhodovanie vo veciach študijných práv a povinností bol v praxi interpretovaný v duchu európskeho štandardu všeobecných pravidiel správneho práva, v súlade s princípmi dobrej správy. Princípy dobrej správy sú vyjadrené v odporúčaniach Rady Európy a na tieto princípy odkazuje aj európska judikatúra. Slovenská republika ako právny štát a člen Európskej únie presadzuje súladnosť správania správneho orgánu so všetkými právnymi predpismi v intenciách čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a aj s princípmi dobrej správy. Uplatnenie princípov dobrej správy v právnej praxi znamená, že každé rozhodnutie musí byť náležite odôvodnené, aby bolo transparentné a preskúmateľné. Nepreskúmateľnosť pre nedostatok dôvodov spočíva v nedostatku dôvodov skutkových. Nepreskúmateľnosť je takou vadou, ktorá bráni súdu vecnému preskúmaniu zákonnosti rozhodnutia. Za také vady sú podľa judikatúry správnych súdov považované prípady, keď správny orgán oprie rozhodovacie dôvody o skutočnosti v konaní nezisťované, prípadne zistené v rozpore so zákonom, alebo prípady, ak nie je zrejmé, či boli dôkazy vykonané. Vadou, ktorá má za následok následnú nepreskúmateľnosť rozhodnutia tiež je, ak v odôvodnení rozhodnutia nie je náležite vecne opísaný skutok, ktorý bol dôvodom pre vydanie rozhodnutia s uvedením dôkazov a ich hodnotením, ktoré boli podkladom pre vydanie rozhodnutia.“

Nakoľko verejná správa má byť službou verejnosti, službou súkromným osobám, tzv. „dobrou modernou správou“, neustále sa na jej fungovanie v týchto intenciách vytvára silnejší tlak. Dôkazom toho sú spomínané rozhodnutia súdov na európskej úrovni, no tiež na úrovni jednotlivých štátov, ktoré majú, hoci nepriamy, no veľmi podstatný, vplyv na fungovanie verejnej správy.