Rozsudkom Najvyššieho súdu SR zo dňa 10.03.2021, pod sp. zn. 6Asan/17/2019 (Zbierka stanovísk Najvyššieho súdu SR a súdov SR R 35/2021) boli určené pravidlá zániku postihovateľnosti trvácich priestupkov. Medzi tzv. trváce priestupky a správne delikty zaraďujeme aj tie najdôležitejšie previnenia v stavebnom práve, napríklad realizáciu stavby bez stavebného povolenia, vykonávanie činností bez územného rozhodnutia a užívanie stavby bez kolaudačného rozhodnutia. Spoločným znakom je, že sa vždy jedná o konanie, ktoré páchateľ vyvolal a následne protiprávny stav udržiava. Ďalším spoločným znakom je spravidla dlhší časový rozsah. Stavebný zákon u trvácich priestupkov a správnych deliktov sankcionuje udržiavanie protiprávneho stavu. Preto v predchádzajúcom období absentovala ustálená rozhodovacia prax súdov pre určenie začatia a skončenia prekluzívnej doby.

Podľa spomenutého rozsudku: „Kedy dôjde k ukončeniu protiprávneho stavu u trváceho správneho deliktu, bude dôležitou a rozhodujúcou skutočnosťou otázka, že kedy dôjde k odstráneniu protiprávneho stavu. Môže sa stať , že páchateľ sám ukončí protiprávny stav. Na druhej strane u trváceho priestupku môže byť ukončený protiprávny stav i zo strany správneho orgánu, a to vtedy, ak začne správne konanie. V aplikačnej praxi správnych súdov je táto otázka naplnená, keď napr. súťažný úrad začne správne konanie, ak zistí, že v reťazci obchodných subjektov ide o kartelové dohody, a teda ide medzi nimi o protisúťažné správanie. V tomto prípade, hoci by páchateľ následne udržiaval protiprávny stav, jednalo by sa už o nový skutok a nový trváci správny delikt. Skutočnosť, či sa jedná o nový skutok má z pohľadu správneho práva trestného veľký význam i z hľadiska otázok, či ide o premlčanie, recidívu, ako i z hľadiska zásad ukladania sankcií a pod. … Ak sa trváci priestupok prejednáva z úradnej povinnosti a vytvorený protiprávny stav nebol doteraz ukončený, začína plynúť 2 ročná prekluzívna lehota na prejednanie trváceho priestupku(§ 20 ods.1 PrZ) okamihom doručenia oznámenia o začatí priestupkového konania subjektu, ktorý je podozrivý z jeho spáchania.“

Hoci vyššie uvedené stanovisko je mimoriadne prínosným, zahŕňa nasledovné nedostatky:

1. Možný výhodnejší režim preklúzie pre podnikateľov

Stavebný zákon pri vyššie menovaných skutkových podstatách rozlišuje medzi (i) priestupkami pre fyzické osoby nepodnikateľov (§ 105 stavebného zákona) a (ii) správnymi deliktami pre podnikateľov (§ 106 stavebného zákona). Pre podnikateľov stavebný zákon určuje podstatne vyššie sankcie ako pre nepodnikateľov. Napríklad priestupok užívania stavby bez kolaudačného rozhodnutia podľa § 105 ods. 3 písm. c) stavebného zákona pre fyzickú osobu určuje sankciu maximálne do výšky 33.193,92 EUR, pri správnom delikte pre podnikateľa podľa § 106 ods. 3 písm. d) stavebného zákona je sankcia až do výšky 165.969,59 EUR.

Podľa § 107 ods. 1 stavebného zákona pokutu za správne delikty podnikateľom možno uložiť do dvoch rokov odo dňa, keď sa stavebný úrad dozvedel o tom, že podnikateľ porušil alebo nesplnil povinnosť, najneskoršie však do 3 rokov odo dňa, keď došlo k porušeniu povinnosti alebo keď povinnosť mala byť splnená. Inými slovami, podnikatelia majú jasnejšie stanovené pravidlá od kedy a do kedy ich možno postihovať za trváci správny delikt.

To však neplatí pri fyzických osobách nepodnikateľoch, na ktorých sa subsidiárne vzťahuje § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch, tzn. priestupok nemožno prejednať, ak od jeho spáchania uplynuli dva roky. Preklúzia priestupkov neupravuje zákaz uloženia pokuty, ale zákaz samotného konania o priestupku. Detaily, čo v prípade ak konanie začalo a stavebný úrad sa o preklúzii dozvedel v priebehu konania, zákon neupravuje. Stavebné úrady situáciu riešia zväčša záznamom o odložení. Ďalším rozdielom od § 107 ods. 1 stavebného zákona je, že § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch neupravuje subjektívnu prekluzívnu dobu, ale iba objektívnu. Najzásadnejším rozdielom je, že objektívna prekluzívna doba pri priestupku gramaticky nie je viazaná na vyvolanie protiprávneho stavu, ale zahŕňa komplexne aj udržiavanie protiprávneho stavu.

Ustanovenie § 107 ods. 1 stavebného zákona, ani ustanovenie § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch neboli vytvorené pre povahu trvácich priestupkov. Citované stanovisko Najvyššieho súdu SR nerozlišuje medzi trvácimi stavebnými priestupkami a správnymi deliktami. Podľa nášho názoru sa musí jednať o opomenutie zo strany súdu, nie zámer.

S prihliadnutím na výklad § 20 ods. 1 zákona o priestupkoch je preklúzia trvácich stavebných priestupkov pre fyzické osoby nepodnikateľov nevýhodnejšia – ak páchateľ užíva stavbu bez kolaudačného rozhodnutia, napr. býva v neskolaudovanom rodinnom dome, v súlade s citovaným stanoviskom Najvyššieho súdu SR prekluzívna doba nezačína plynúť. Páchateľa bývajúceho 20 rokov v neskolaudovanom rodinnom dome bude stále možné sankcionovať.

Inverzne sa možno domnievať, že ak podnikateľ naplní skutkovú podstatu § 106 ods. 3 písm. d) stavebného zákona, v súlade s ustanovením § 107 ods. 1 stavebného zákona, po 3 rokoch odo dňa spáchania (vyvolania protiprávneho stavu) mu stavebný úrad nebude môcť udeliť pokutu. Stanovisko Najvyššieho súdu SR žiaľ výklad objektívnej prekluzívnej doby pre podnikateľov neupravuje. Stotožnenie sa s názorom o preklúzii pre podnikateľov po 3 rokoch odo dňa vyvolania protiprávneho stavu dotvára gramatický výklad a použitie priaznivejšieho výkladu v prospech páchateľa.

2. Začatie prekluzívnej doby pri trvácom priestupku a nový priestupok

Stanovisko Najvyššieho súdu SR ďalej uvádza, že moment ukončenia protiprávneho konania a začatie plynutia prekluzívnej doby môžu mať viacero momentov. Príklady: (i) ukončenie protiprávneho stavu samotným páchateľom – stavebný úrad vydá príslušné právoplatné rozhodnutie a (ii) ukončenie protiprávneho stavu zo strany stavebného úradu, ak začne správne konanie o uložení sankcie. Podľa úvahy Najvyššieho súdu SR v prípade, ak by páchateľ aj následne udržiaval protiprávny stav, jednalo by sa už o nový skutok a nový trváci priestupok. Opätovne sa nám vytvárajú otázky čo možno považovať za predchádzajúci priestupok, čo možno za nový, v ktorom momente možno začať konanie o novom priestupku bez toho, aby nastala prekážka rozhodnutej veci a pod.

3. De lege ferenda

V nadväznosti na vyššie uvedené treba konštatovať, že súčasná právna úprava je chaotická a nepostačujúca. Riešením by malo byť odstránenie deľby priestupkov a správnych deliktov v stavebnom zákone spolu s jednotnými pravidlami preklúzie, ktorá by zohľadňovala špecifický charakter stavebného administratívneho trestania. Stanovisko Najvyššieho súdu SR a iné rozhodnutia možno pri posudzovaní preklúzie hodnotiť ako pomôcku, nie je ale možné nimi nahradiť chaotickú a chybnú právnu úpravu. Súčasná právna úprava akoby nezohľadňovala existenciu priestupkov a správnych deliktov na úseku stavebného práva.