Najvyšší správny súd SR (NSS SR) od novembra uplynulého roka v súvislosti s posúdením zákonnosti minuloročných komunálnych volieb doteraz rozhodol vo viac ako 80-tich samostatných prípadoch možného porušenia volebných predpisov. V 13-ich prípadoch NSS SR zistil porušenie zákona, z toho 4 sa týkali pochybení pri počítaní hlasov a 9 sa týkalo neplatnej voľby, či už starostu alebo poslancov do obecného zastupiteľstva.

Počet doteraz zistených porušení volebných predpisov pri komunálnych voľbách sa nejaví ako podstatnejší, než tomu bolo v komunálnych voľbách v roku 2018 (kedy z 90 posudzovaných prípadov Ústavný súd SR zistil porušenie zákona v 14-ich). Nedá sa hovoriť teda o akomsi výraznom náraste či zmene oproti minulosti.

V niekoľkých aktuálnych rozhodnutiach NSS SR sa však spomenula otázka zvýšeného počtu prihlásení na trvalý pobyt pred voľbami zo strany voličov, pričom v jednom prípade práve tento postup mal za následok neplatnosť volieb. V článku sa bližšie pozrieme na legislatívu a rozhodovaciu prax súdov pri tzv. účelových trvalých pobytoch vytváraných voličmi (alebo kandidátmi) pred voľbami.

Čo hovorí zákon?

V zmysle § 164 zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov, za poslanca obecného zastupiteľstva môže byť zvolený obyvateľ obce, ktorý má trvalý pobyt v obci, v ktorej kandiduje. Obdobne v prípade starostu platí z pohľadu pobytu v obci podľa § 165 toho istého zákona rovnaká podmienka (tzn. trvalý pobyt v obci) a tá istá podmienka sa týka aj voličov (§ 163).

Zákon teda čo sa týka vymedzenia kritérií uplatnenia aktívneho či pasívneho volebného práva z pohľadu pobytu v obci neupravuje žiadnu osobitnú podmienku okrem tej, že kandidát či volič musia mať v obci, v ktorej kandidujú (hlasujú), trvalý pobyt.

V zmysle § 3 ods. 1 zákona č. 253/1998 Z. z. o hlásení pobytu občanov Slovenskej republiky a registri obyvateľov Slovenskej republiky sa trvalým pobytom rozumie pobyt občana spravidla v mieste jeho stáleho bydliska na území Slovenskej republiky. Občan má v tom istom čase iba jeden trvalý pobyt. Podľa § 3 ods. 2 toho istého zákona môže mať občan trvalý pobyt len v budove, alebo jej časti, ktorá je označené súpisným číslom, alebo súpisným a orientačným číslom, a ktorá je určená na bývanie, ubytovanie, alebo na individuálnu rekreáciu.

 Aby sa teda z pohľadu legislatívy jednalo o riadny trvalý pobyt, malo by sa jednať o pobyt občana spravidla v mieste jeho stáleho bydliska – čo ale znamená, že zákon nevyžaduje, aby miesto trvalého pobytu bolo stálym bydliskom občana v každom jednotlivom prípade (nešpecifikuje však bližšie aké iné alternatívy prichádzajú do úvahy).

Ako sa na zmenu trvalého pobytu pred voľbami pozerajú súdy?

V nedávnom rozhodnutí NSS SR, ktoré sa týkalo tzv. účelovej zmeny trvalého pobytu bezprostredne pred voľbami, NSS SR o. i. konštatoval, že účelovosť prihlásenia na trvalý pobyt sa posudzuje podľa naplnenia tzv. „troch krokov účelovosti prihlásenia“, ktoré sú nasledovné: (i) k prihláseniu sa na trvalý pobyt došlo u značného počtu obyvateľov, (ii) k prihláseniu na trvalý pobyt došlo u osôb, u ktorých nie je preukázaná žiadna väzba na dané miesto (obec), a (iii) k prihláseniu sa na trvalý pobyt týchto obyvateľov došlo bezprostredne pred uskutočnením volieb (Uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 68/2014 z 18. februára 2015). Tieto tri podmienky musia byť splnené kumulatívne.

Čo sa týka prvého kroku, posúdenie, či k prihláseniu na trvalý pobyt pred voľbami došlo u značného počtu obyvateľov je individuálne a závisí v prvom rade od počtu obyvateľov obce. V spomenutom Uznesení ÚS SR PL.ÚS 68/2014 sa jednalo o prípad, kedy v obci hlasovalo celkovo 358 voličov, z ktorých 119 sa prihlásilo v tejto obci na trvalý pobyt dva dni pred voľbami. Vzhľadom na celkový počet odovzdaných platných hlasov je zrejmé, že v danom prípade jedna tretina zúčastnených voličov získala trvalý pobyt v obci len dva dni pred voľbami – tzn. jednalo sa o počet voličov, ktorý bol spôsobilý ovplyvniť výsledok volieb a predovšetkým z tohto dôvodu ho bolo možné označiť ako značný. Aby prvý krok testu účelovosti mohol byť naplnený, malo by sa teda podľa nášho názoru jednať o prípady, kedy počet potenciálne účelových prihlásení trvalého pobytu je taký, že sa dá uňho predpokladať reálny dopad na výsledok volieb.

Čo sa týka druhého kroku, tzn. absencie väzieb na obec trvalého pobytu, za väzbu na obec trvalého pobytu sa nemusí považovať len jej užívanie na stále bydlisko, ale môže sa jednať o väzby, ktoré súvisia napr. s ekonomickou, spoločenskou alebo súkromnou aktivitou občana na viacerých miestach, alebo ktoré súvisia s inou väzbou k viacerým miestam (napr. vlastnícke vzťahy). V Českej republike uplynulý rok Krajský súd v Prahe v Uznesení zo dňa 23. 8. 2022, spis. zn.: 54 A 58/2022-100 konštatoval, že odopretie aktívneho alebo pasívneho je možné iba vtedy, ak volič (kandidát) nemá k obci, v ktorej je prihlásený na trvalý pobyt v dobe volieb, akýkoľvek významnejší faktický vzťah. Podľa Krajského súdu v Prahe skutočnosť, že volič (kandidát) prespáva v inej obci ešte nevylučuje, že ho k obci, v ktorej má evidovaný trvalý pobyt, viažu intenzívne profesijné, sociálne alebo kultúrne väzby, ktoré vylučujú, že by prihláseniu trvalého pobytu do tejto obce bolo aktom zneužitia práva. Krajský súd v Ústí nad Labem v Uznesení zo dňa 06.11.2018, spis. zn.: 64 A 23/2018-38 64 A 23/2018-38 ako akceptovateľné väzby posúdil napríklad situáciu, kedy kandidát dochádzal za rodinou mimo obec, v minulosti v obci pracovne pôsobil a súčasne sám bol v minulosti úspešne zvolený do obecných orgánov. Súd v danom prípade pritom dodal, že v rámci voľnej súťaže volebných strán o priazeň voličov nič nebránilo, aby strany poukázali na možné len čisto formálne spojenie kandidáta s obcou skrze trvalý pobyt, pričom v takom prípade by bolo na voličoch, ako s takou informáciou pri voľbe samotnej naložia. Podľa aktuálneho rozhodnutia NSS SR bude krok absencie väzieb naplnený aj vtedy, ak z hľadiska výsledku volieb kritická skupina voličov realizuje svoje prihlásenie na trvalý pobyt tak, že sa na trvalý pobyt prihlási v období krátko pred voľbami, a súčasne sa táto kritická skupina voličov v období krátko po voľbách z tohto trvalého pobytu odhlási.

Čo sa týka tretieho kroku testu, tzn. krátkosť času prihlásenia na trvalý pobyt pred voľbami, slovenské predpisy toto kritérium bližšie neupresňujú. Český zákon č. 491/2001 Sb. o voľbách do zastupiteľstiev obcí a o zmene niektorých zákonov v § 5 ods. 1 ustanovuje, že za člena zastupiteľstva môže byť zvolený kandidát, ktorý je v deň volieb prihlásený v príslušnej obci na trvalý pobyt. Určitou podporou môže byť český zákon č. 62/2003 Sb. o voľbách do európskeho parlamentu, podľa ktorého môže byť kandidátom do volieb do Európskeho parlamentu občan ČR, ktorý má v deň volieb trvalý alebo prechodný pobyt po dobu najmenej 45 dní. Pre porovnanie, slovenská legislatíva upravujúca voľby do Európskeho parlamentu túto požiadavku neobsahuje. Otázne teda je, aký časový úsek pred konaním volieb je vlastne možné vnímať ako krátky čas, čo môže byť podstatné obzvlášť v prípade, ak by ostatné prvé dva kroky boli splnené a bol by daný aj dopad na výsledok volieb. Inak povedané, bolo by príkladne situácia z konania PL. ÚS 68/2014 posúdená ako neporušujúca zákon, ak by k prihláseniu na trvalý pobyt došlo nie dva dni, ale povedzme 60 dní pred voľbami? Odpoveď môže priniesť len ďalšia prax, pričom ako bolo spomenuté vyššie, dôležité je aj časové hľadisko pokračovania trvalého pobytu po voľbách – inak povedané v prípade, ak by trvalý pobyt v obci vznikol aj desiatky dní pred voľbami a nepôsobil by účelovo, jeho okamžitá či rýchla zmena po voľbách automaticky môže vzbudiť podozrenie.

Pri prvom, druhom aj treťom kroku je možné konštatovať, že pri posudzovaní širšieho dopadu zmeny trvalého pobytu na výkon volebného práva sa tieto rozhodujúcimi stávajú len kumulatívne a vo vzájomnej súvislosti.

Záver

Z pohľadu legislatívy nie je nevyhnutné, aby kandidát či volič v komunálnych voľbách nevyhnutne stabilne zotrvával v príslušnej obci za účelom bývania. Zmyslom formálnej existencie obce ako zriadenia však je, aby sa obyvatelia alebo osoby majúce k obci inú väzbu podieľali na riadení a správe života v obci, na obecných záležitostiach. V prípadoch, kedy väčší počet voličov získa v obci trvalý pobyt bez akýchkoľvek reálnych historických či súčasných väzieb na život v obci v krátkom čase pred voľbami (tzn. nepresahujúcom niekoľko dní), je teda vysoká pravdepodobnosť, že takýto postup bude mať za následok neplatnosť samotných volieb.